StoryEditor
Spektarjavna uprava

Dr. sc. Zoran Klarić svojim stavovima ide protiv struje: Ukidanje županija bilo bi skupo i štetno!

27. lipnja 2020. - 12:21
Bruno Konjević/HANZA MEDIA

Za loše funkcioniranje javne uprave u Hrvatskoj uopće nije zaslužan broj županija i općina, nego nerazmjerno velik broj funkcija koje one obavljaju i još više zapošljavanje višestruko većeg broja ljudi od stvarnih potreba.

Tako je u svom tekstu na portalu Novac.hr napisao dr. sc. Zoran Klarić, znanstveni savjetnik u Institutu za turizam, koji se usprotivio uobičajenom mišljenju kako bi ukidanje ili smanjivanje broja županija značilo i uštedu i poboljšanje učinkovitosti javne uprave. Navodeći niz primjera iz razvijenih europskih zemalja, Klarić tvrdi upravo suprotno - niti uštede niti učinkovitost ne bi slijedile rezanje lokalne samouprave.

Vaš tekst objavljen na portalu Novac.hr zapravo ide protiv struje koja vlada u medijskom, javnom prostoru. Protivnici sadašnjeg ustroja navode kako, primjerice, Poljska s 38 milijuna stanovnika ima 16 vojvodstava, a Hrvatska s manje od 4 milijuna čak 21 županiju. Nisu li ove brojke ipak argument u prilog kritičarima našeg ustroja? Tako i profesor Ivan Koprić sa zagrebačkog Pravnog fakulteta predlaže tek 120-130 temeljnih lokalnih jedinica općina i četiri regije. Primjeri koje vi navodite govore drukčije (Francuska, Švicarska, Austrija, Češka, Slovačka)...
- Najveći problem kod zagovaratelja smanjenja broja hrvatskih županija i općina je to što navode samo primjere koji potvrđuju njihove unaprijed formulirane teze ili, što je još gore, ističu nepotpune podatke koji bi, da su u cijelosti prezentirani, pružali znatno drugačiju sliku.

Tako je u slučaju Poljske prešućeno da je ona ispod razine vojvodstava podijeljena na 380 županija (powiaty), koje u prosjeku imaju dvostruko manje stanovnika od hrvatskih županija, a ispod toga na čak 2478 općina, koje su prema broju stanovnika nešto veće, ali su površinom slične hrvatskim općinama.

Podjela Poljske na velika vojvodstva je logična s obzirom na to da se radi o državi s deset puta više stanovnika od Hrvatske, a preslikavanje njihova modela na Hrvatsku je posve bespredmetno, jer su u prosjeku velike kao pola Hrvatske, a neke i kao cijela Hrvatska.

Zar ćemo se ugledati na Srbiju i Kosovo

Zanimljivo je vaše opažanje da države s određenim, recimo tako, demokratskih deficitima poput Bjelorusije, imaju upravo tako velike teritorijalne jedinice, što je trag socijalizma, dok razvijenije zemlje imaju veći broj manjih jedinica. Jesu li taj veći broj i teritorijalna razmrvljenost zapravo demokratskiji jer se pušta odlučivanje na sve manje razine? I koja se podjela pokazala uspješnijom?
- Već i površna analiza pokazuje da je teritorijalna razmrvljenost demokratskija, jer su među 15 europskih država koje su teritorijalno razmrvljenije od Hrvatske samo dvije bivše socijalističke države, obje manje od Hrvatske (Estonija i Moldavija).
Istodobno je među prvih deset država podijeljenih na teritorijalne jedinice s prosječno najviše stanovnika čak šest bivših socijalističkih država (Rusija, Ukrajina, Bjelorusija, Srbija, Kosovo i Mađarska), pri čemu nijedna od njih nije u potpunosti demokratska niti uspješna, a većina se po mnogo čemu nije ni odrekla socijalističkog sustava.

Neke su države ipak poduzele drastično smanjivanje broja jedinica lokalne samouprave, a riječ je o skandinavskim zemljama. Kakva su njihova iskustva?
- I ovdje se radi o netočnoj konstataciji, jer je drastično smanjivanje broja upravnih jedinica poduzela samo Danska, dok Norveška, Švedska i Finska gotovo uopće nisu mijenjale svoj upravni ustroj, po veličini osnovnih upravnih cjelina vrlo sličan Hrvatskoj, a islandske općine usprkos smanjenju njihova broja i dalje imaju u prosjeku dvostruko više stanovnika od hrvatskih općina.

Danski slučaj je svojevrstan društveni eksperiment koji nije slijedila nijedna europska zemlja i u značajnoj je mjeri posljedica specifičnosti izgleda njezina teritorija s vrlo velikim glavnim gradom Kopenhagenom na krajnjem istoku zemlje, dok se ostale četiri regije pružaju na sve većoj udaljenosti od njega.

Posebnost danskog teritorijalnog ustroja je i to što granice njezinih regija uopće ne vode računa o tradicionalnim vezama, a sjedišta svih regija, osim jedne, nalaze se u manjim gradovima, a ne u najvećem.

image
Bruno Konjević/HANZA MEDIA

Ako se i složimo da je odgovarajući broj županija idealan, a osobno mislim da ih je previše, činjenica je da postoje ogromni nerazmjeri. Primjerice Ličko-senjska županija, prema procjenama iz 2018. godine, ima 45.184 stanovnika, a Splitsko-dalmatinska po popisu iz 2011. - 454.184. A obje imaju jednako brojne županijske skupštine, jednako velik aparat s pročelnicima, uredima, pa budimo do kraja populistički, i vozačima i tajnicama. Je li to prirodno stanje?
- Kada bi sve županije u Hrvatskoj bile organizirane kao Međimurska županija, za koju bi s obzirom na blizinu Varaždina i rascjepkanost na čak 25 općina i gradova neki mogli također reći da je prekobrojna, onda bi broj zaposlenih na svim razinama upravljanja u Hrvatskoj bio više nego dvostruko manji.

U svim uređenim demokratskim državama broj zaposlenih u upravnim jedinicama s više stanovnika je veći nego u onima s manje stanovnika, a zapošljavanje većeg broja pročelnika, a pogotovo vozača i tajnika, nego što je potrebno nije moguće.
Prirodno stanje Švicarske, koja je manja od Hrvatske, jest da je podijeljena na 26 kantona, od kojih tri imaju manje stanovnika od Ličko-senjske županije, a čak njih šest znatno više od Splitsko-dalmatinske županije, a ispod toga na 140 okruga i 2500 općina. Znamo li da je Švicarska znatno bogatija, uređenija i demokratskija država od Hrvatske te nadaleko poznata po racionalnosti i štedljivosti svojih stanovnika, očito je da to nije problem.

Vi tvrdite, što je najvažnije, kako za "loše funkcioniranje javne uprave u Hrvatskoj uopće nije zaslužan broj županija i općina, nego nerazmjerno velik broj funkcija koje one obavljaju i još više zapošljavanje višestruko većeg broja ljudi od stvarnih potreba". Koje funkcije u županijama držite viškom, a koliko je broj zaposlenih također pretjeran s obzirom na pravu prirodu posla u tim jedinicama?
- U slučaju općina osnovni je problem što su na njih u velikoj mjeri preslikane funkcije nekadašnjih znatno većih općina, poput izrade prostornoplanskih dokumenata, dok je kod županija glavni problem naknadno dodavanje pojedinih funkcija i radnih mjesta koje izvorno nisu bile predviđene.

Za utvrđivanje koje su funkcije županija višak trebala bi se provesti detaljna analiza, ali iz same činjenice da danas u sektoru javne uprave radi više nego dvostruko više ljudi nego prije 25 godina slijedi jasan zaključak bez ikakve dublje analize.
Naime, s obzirom na to da se u međuvremenu broj stanovnika Hrvatske značajno smanjio, a nove tehnologije omogućavaju znatno učinkovitije obavljanje brojnih administrativnih poslova, taj broj bi realno trebao biti mnogo manji.

Što je SDP obećao IDS-u

Tvrdite kako je ukidanje pojedinih županija u praksi neprovedivo. Zašto?
Ukidanje županija i umjesto toga osnivanje četiriju velikih regija bila bi radikalna transformacija teritorijalnog ustroja, koja bi se mogla ocijeniti kao promjena Ustava i tražiti dvotrećinsku većinu za njezino provođenje.

No, čak i da je za donošenje takve odluke dovoljna obična većina, to je u praksi neostvarivo, jer političke opcije koje se zauzimaju za ukidanje županija ne čine niti polovicu hrvatskog biračkog tijela.

Vrlo je vjerojatno da bi se tome suprotstavili i neki zastupnici iz redova predlagača teritorijalnog preustroja ako bi se radilo o gubitku statusa njihove županije, a očekivati je i organizaciju referenduma protiv takve odluke u većini županija koje bi se trebale ugasiti.

Kako praktički nijedna manja županija nije sklona priključenju većoj, mogućnost dobrovoljnog spajanja nekoliko županija je još manja, posebice u Dalmaciji s obzirom na odnose između Zadra i Splita.

Stoga se niti jedna dosadašnja vlada u Hrvatskoj u tako nešto nije ni pokušala upustiti, a nedavni sporazum SDP-a s IDS-om, za koji je zadržavanje statusa Istarske županije osnovni uvjet suradnje, daje naslutiti da do toga neće doći čak ni u slučaju da Restart koalicija dođe na vlast.

Također objašnjavate kako bi ukidanje županija zapravo stvorilo nove troškove. O čemu je riječ? Protivnici županija tvrde kako su one same po sebi nepotreban trošak. Četiri dalmatinske županije potrošit će ove godine 4,9 milijardi kuna. Istina je da su tu uključeni i troškovi školstva, zdravstva, ali ipak je riječ o velikoj cifri.
- Osim potrebe zbrinjavanja velikog broja zaposlenika, značajne troškove prouzročila bi i selidba opreme i materijala iz ukinutih županijskih centara, zamjena naziva cijelog niza natpisnih ploča i dokumentacije, da i ne spominjemo drastičan porast troškova putovanja, jer bi stanovnici Paga ili Dubrovnika umjesto u Zadar i Dubrovnik za brojne poslove morali putovati u Split.

Grčka je 2010. godine provela sadržajno sličnu reformu, ali su pritom bili prisiljeni zadržati brojne službe u bivšim središtima djelomično ukinutih manjih upravnih jedinica. Stoga je umjesto ukidanja zapravo došlo do dodavanja još jedne razine administrativne podjelu, a o uspješnosti te reforme najbolje svjedoči katastrofalan poraz stranke koja je provela tu reformu na sljedećim izborima u Grčkoj.

Općine kao žarište života

Posebna su priča općine. Mnogo se pisalo o tim jedinicama od kojih neke imaju tek 300 - 400 stanovnika. Vi tvrdite kako bi ukidanjem i polovice sadašnjih općina bilo ukinuto tek 1000 radnih mjesta u upravi, što je neznatna brojka, a štete bi bile velike, pa čak i u demografskom smislu. Kakve veze ima demografija s opstankom pojedine općine?
- Imajući u vidu veličinu i raspored stanovništva, može se reći da općina u Hrvatskoj ima previše i da su mnoge među njima s obzirom na broj stanovnika problematične. No, tu se uglavnom ne radi o siromašnim općinama, među kojima se neke financijski neodržive, već se većina od pedesetak malih i s prostornog stanovišta upitnih općina nastalih nakon 1996. godine odnosi na financijski samodostatne cjeline uglavnom osnovane radi ubiranja rente od turizma.

Stoga bi s motrišta prostorne organizacije bilo opravdanije ukidati takve općine nego siromašne općine koje često čine jedino žarište života u slabije razvijenim dijelovima Hrvatske. Koliko je to štetno s demografskog stanovišta može se vidjeti na primjeru susjedne Crne Gore, u kojoj su rubni dijelovi velikih općina Nikšić, Cetinje i Pljevlja, iz kojih nakon 1991. nisu izdvojene male općine kao iz sličnih ‘velikih’ općina poput Sinja ili Imotskog, u zadnjih 30 godina ostali bez škola, pošti, ambulanti i trgovina, a demografski su devastirani gore od mnogih dijelova Hrvatske stradalih u Domovinskom ratu.

Zanimljivo kako gašenje općina i županija ne žele ni SDP ni HDZ. S jedne strane prešutno su "podijelili plijen", pa svaka stranka ima svoje područje i mogućnost zapošljavanja svog kadra, ali zanimljivo je i razmišljanje novinara Marija Nakića. On tvrdi kako bi pripajanje nekih općina susjednim većim općinama, a posebno gradovima, štetilo na izborima ljevici.... Ti glasači malih općina većinom su birači HDZ-a pa bi pripajanje gradovima, u kojim gotovo redovito pobjeđuje SDP, zapravo štetilo ljevici.
- Zapošljavanje podobnih kadrova nije uvjetovano brojem općina i županija, nego prešutnim dogovorom glavnih političkih aktera da se u državnim službama mogu izmišljati radna mjesta.

Takva se praksa, uostalom, ne odnosi samo na lokalnu samoupravu, nego i na komunalne službe, nacionalne parkove i osobito javna poduzeća poput Hrvatskih šuma, Hrvatske elektroprivrede ili Hrvatskih voda. Upravo suprotno, mogućnosti za malverzacije i ekscesno zapošljavanje veće su u velikim općinama nego u malim siromašnim općinama, gdje se ljudi međusobno poznaju i koje su prisiljene ponašati se racionalno i transparentno, zbog čega su često u njima na vlasti neovisni načelnici koji ne pripadaju velikim strankama.

Svako prisilno ukidanje neke općine ili županije sigurno će politički štetiti političkoj opciji koja to provodi, jer je mala vjerojatnost da će neki neodlučni birač iz Splita dati svoj glas oporbi samo zato što mu je jako stalo da Dubrovnik ili Zadar izgube status županijskog središta, ali se itekako može očekivati da će većina stanovnika Zadarske županije, neovisno o svojoj političkoj orijentaciji, glasati protiv političke opcije koja se zalaže za to da im nakon izbora novo središte postane Split.

Reforme nisu problem, ako ima volje

Tekst zaključujete porukom kako se reforma javne uprave može provesti "znatno lakše, brže i jeftinije... pitanje je samo želi li to netko zaista, ili se radi o još jednom predizbornom obećanju za koje se unaprijed zna da se neće ostvariti". Kako bi po vama trebala izgledati reforma javne uprave? Što napraviti u situaciji kada sadašnjom upravom nitko nije zadovoljan, pa ni sami građani.
Osnova svake stvarne reforme je potpuna transparentnost i s time povezano zapošljavanje djelatnika na svim razinama upravljanja samo na poslovima koji su stvarno potrebni te u skladu s njihovim kvalifikacijama, umjesto prema političkoj podobnosti.

Takav pristup podrazumijeva jasno i transparentno propisivanje maksimalno potrebnog broja radnih mjesta za pojedine poslove u ingerenciji županija, gradova i općina, vodeći računa o njihovoj veličini.

Pritom nije potrebno izmišljati toplu vodu, jer takav pristup već i sada u velikoj mjeri uspješno funkcionira na sjeveru Hrvatske, za razliku od većeg dijela Dalmacije i Slavonije. Tako se i problem malih hrvatskih općina može, umjesto njihovim ukidanjem, znatno lakše i humanije riješiti prebacivanjem dijela njihovih ovlasti na gradove kojima prirodno gravitiraju, sa čime se u biti slažu brojni političari i iz oporbe i iz vladajuće stranke.

Pritom nije potrebno čak ni mijenjati većinu postojećih zakonskih rješenja, jer se ti gradovi ionako uglavnom poklapaju sa sjedištima bivših općina u kojima već sada djeluju nadležne komunalne i druge službe za okolne općine.

Izdvojeno

03. kolovoz 2020 12:19